تحلیلی بر طرح قانون رسانه‌های همگانی

در این اواخر، طرح قانون رسانه‌های همگانی در شش فصل و 59 ماده از سوی کابینه تأیید شد و احتمالا به پارلمان کشور غرض اجراآت بعدی تقنینی ارسال شود. در کل این قانون نسبت به قانون رسانه‌های همگانی کنونی، موارد محدودکننده و گنگ دارد که مطابق روحیه‌‌ی ماده‌‌ ۳۴ قانون اساسی افغانستان نیست.

از لحاظ عدم جامعیت احکام

۱- در بند اول ماده‌‌ی سوم کلمه‌‌ی انترنت را به‌کار برده است و در بند ششم صفحات انترنتی تعریف شده است. از لحاظ قانون‌گذاری بهتر است که از یک کلمه استفاده شود. مشکلی که در تعریف صفحات انترنتی وجود دارد این است که از تلویزیون و رادیوی آنلاین، ویب‌لاگ و ویب‌سایت نام نبرده است. ایجاب می‌کند که این موارد نیز شامل شود.

۲- در خصوص مطالبه‌‌ی اطلاعات در ماده‌‌ی پنجم صرف از ژورنالیستان و رسانه‌های همگانی یاد شده است. ایجاب می‌‌کند که نهادهای رسانه‌ای نیز اضافه شود.

۳- در بند ۱۸ تعریف اعلانات کامل نیست؛ زیرا گاهی رسانه‌ها اعلانی را به ابتکار خود نشر می‌کند که در این تعریف نمی‌گنجد.

۴- در ماده‌‌ی هفتم در خصوص حق عدم افشای منابع اطلاعاتی نسبت به قانون رسانه‌های همگانی از حیث پیش‌بینی یک سلسله شرایط بهتر شده است. به‌رغم این یکی از شرایط اساسی که در این ماده گنجانیده نشده است این است که باید امر افشای منابع اطلاعاتی صرف به اجازه‌‌ی دادگاه ذیصلاح باشد. با درنظرداشت این طرح، نهاد پولیس، امنیت و دادستانی می‌توانند خبرنگاران و رسانه‌ها را وادار کنند تا منبع اطلاعاتی خود را فاش کنند که این برخلاف پرنسیب‌های بین‌المللی است و باید صرف امر افشای منبع اطلاعاتی از دادگاه باشد. پس ایجاب می‌کند که حق افشای منابع اطلاعاتی مندرج ماده‌‌ی هفتم مقید به حکم دادگاه شود.

۵- در فقره‌‌ی اول ماده‌‌ی چهارم در خصوص عدم مداخله بر حق آزادی بیان، کاربرد ترکیب مسئولین دولتی جامع نیست، باید به جای آن اشخاص حقیقی و حکمی‌‌استفاده شود.

۶- در خصوص حق جواب مندرج ماده‌‌ی نهم، در مورد گزارش‌هایی از جریان محاکمه علنی و جلسات شورای ملی مثل قانون گذشته حق جواب منتفی شده است. البته این صرف منتفی‌شدن کافی نیست باید ‌به‌طور واضح نگاشته می‌شد که رسانه‌ها از بابت نشر جریان جلسات محاکمه‌‌ علنی و جلسات شورای ملی طبق قانون مسئولیت ندارند. زیرا در دیگر کشورها نشر و پخش جریان جلسات دادگاه و شورای ملی تابع مصونیت مطلق «Absolute Privilege» است.

۷- در بند (۲) ماده‌‌ی سوم از رسانه‌های عامه یا Public Service Broadcasting یاد شده است. در میان منابع تمویل از وجه اشتراک یاد نشده است. تجربه‌‌ی برخی کشورها نشان می‌دهد رسانه‌های عامه با دریافت وجه اشتراک از مردم به آزادی و استقلال خویش می‌افزایند.

موارد گنگ و مبهم

۱- در بند اول ماده‌‌ی سوم، در میان رسانه‌های چای از پوستر لوحه‌‌ی اعلانات و مجموعه‌‌ی خبری یاد شده است که در هیچ قسمت دیگری تعریف نشده است. اگر این‌ها زیرمجموعه‌‌ی رسانه‌های چاپی قرار می‌گیرند، مثلا برای نشر پوستر نیاز به مدیر مسئول یا صاحب امتیاز نیست و باید تابع احکامی‌‌باشد که از شکلیات ثبت رسانه‌های دیگر مستثنا شوند.

۲- در بند چهارم ماده‌‌ی سوم در تعریف رسانه‌‌ی خصوصی احزاب سیاسی مستثنا شده است، پس ماهیت رسانه‌های حزبی چیست و کارمندان رسانه‌ای و خبرنگارانی که در آن‌جا کار می‌کنند تابع کدام رژیم حقوق و امتیازات‌اند؛ زیرا اگر از زیرمجموعه‌‌ی رسانه‌های خصوصی خارج شوند، خبرنگاران از حقوق و امتیازاتی که در مقرره‌‌ی طرز فعالیت رسانه‌های خصوصی پیش‌بینی شده است، خارج می‌شوند. بهتر است که رسانه‌های خصوصی در کل به سه نوع تقسیم شود: رسانه‌های محلی، رسانه‌‌های تجارتی و رسانه‌‌های حزبی. وقتی کلمه‌‌ی خصوصی را به‌کار می‌بریم به این معنا است که غیردولتی است و یا به تعبیر دیگر مخصوص یک حزب یا نهاد یا یک شخص است.

۳- در فقره‌‌ی دوم ماده‌‌ی چهارم از حمایت، تقویت و تضمین آزادی بیان یاد شده است. به‌منظور این‌که دولت این مکلفیت‌های خویش را بهتر انجام دهد باید مصادیق این مصطلحات به شکل لیست باز، به‌طور واضح برشمرده شود. آوردن این کلمات بدون تعریف، حکومت را مجال می‌دهد که به آسانی از زیر بار مکلفیت‌های خویش بیرون شود.

۴- فقره‌‌ی دوم ماده‌‌ی پنجاه و پنجم احزاب سیاسی را از شکلیات نشرات مستقیم یا غیرمستقیم مستثنا کرده است. در این جا تعقید لفظی وجود دارد؛ معلوم نیست که از این شکلیات معاف شده یا اصلا نمی‌توانند نشرات خارجی داشته باشند.

از لحاظ محدودیت غیرضروری و نامشروع

از لحاظ حقوق بین‌الملل، وضع هر نوع محدودیتی بر رسانه‌‌ها باید تابع سه شرط باشد: 1) از سوی قانون صریح و روشن تجویز شود؛ 2) اهداف مشروع از قبیل اخلاق عامه، نظم عامه، امنیت عامه، سلامت عامه و حقوق و حیثیت دیگران را تعقیب کند؛ 3) برای حفظ ارزش‌های نظام دموکراتیک ضروری باشد. با درنظرداشت این سه شرط طرح مزبور از حیث وضع محدودیت‌های غیرضروری و نامشروع چنین برشمرده می‌شود:

۱- در بخش نشر مطالب ممنوعه‌‌ی مندرج ماده‌‌ی سیزدهم، مصطلحاتی است که باید حذف شود. در بند پنجم این ماده‌‌ آوردن کلماتی چون نفزت‌افزا، تفرقه‌افگنانه، ترویج‌کننده‌‌ی خشونت و خدشه‌دارکننده‌‌ی وحدت ملی از آنجایی که گنگ، مبهم، تفسیربردار و محدودکننده‌‌ی آزادی بیان است باید در کل حذف شود.

۲- شرط اکمال سن سی سالگی در ماده‌‌ی بیست و هشتم برای مدیر مسئول باعث حرمان حق کار یک عده جوانان مستعد می‌‌شود. بنابراین ایجاب می‌‌کند که به سن 25 سالگی تنزیل یابد و بند سوم این ماده طبق آن عیار شود. موجودیت این ماده در نفس خود محدودیت سنی برای متقاضیان کار است.

۳- مصطلحات مندرج ماده‌‌ی چهل و چهارم از قبیل: تهاجم فرهنگی بیگانه و جلوگیری و بند چهارم فقره‌‌ی اول آن ماده‌‌ تفسیربردار و محدودکننده است.

۴- بندهای چهار تا هفت فقره‌‌ی اول ماده‌‌ی ۴۴ در مغایرت با پاراگراف سوم ماده‌‌ی ۳۴ قانون اساسی است و سانسور تلقی می‌‌شود. فرضا یک کتاب عناصر جرمی‌‌ داشته باشد، صرف با درنظرداشت فیصله‌‌ی دادگاه‌‌ ذیصلاح و روحیه‌‌ی ماده‌‌ی ۳۴ قانونی اساسی علیه آن اقدامات قانونی صورت می‌‌گیرد. در کل ایجاب می‌‌کند که کمیسیون ارزیابی نشراتی خارجی که ماهیت سانسورکننده و غیردموکراتیک دارد، حذف شود.

۵- باید میان تخلفات جرمی‌‌ و تخطی‌های رسانه‌ای با درنظرداشت اصل قانونیت تفکیک شود. ماده‌‌ی ۴۰ صلاحیت وسیع و غیرضروری را برای کمیسیون بررسی شکایات و تخلفات رسانه‌ای داده است.

۶- از فحوای ماده‌های ۲۲، ۲۳، ۲۴، ۲۵، ۲۷ … چنین برمی‌‌آید که نهاد ثبت‌کننده‌‌ی رسانه‌‌ها، وزارت اطلاعات و فرهنگ است. با درنظرداشت اصول آزادی رسانه‌‌ها، ایجاب می‌‌کند که نهاد ثبت‌کننده‌ باید مستقل باشد. تفویض چنین صلاحیتی به وزارت اطلاعات و فرهنگ بیش‌تر در امر سیاسی‌کردن دادن جوازها کمک می‌‌کند و برخلاف اصل آزادی رسانه‌‌ها است. از سوی دیگر طبق فقره‌‌ی سوم ماده‌‌ی ۱۹ میثاق بین‌المللی حقوق مدنی و سیاسی، دادن چنین صلاحیتی به وزارت اطلاعات و فرهنگ غیرضروری است.

۷- فقره‌‌ی سوم ماده‌‌ی ششم در خصوص نگهداری مطالب پخش و نشرشده باید صرف به رسانه‌‌های خصوصی باشد، برای رسانه‌‌های عامه و دولتی باید مدت درازی با درنظرداشت امکاناتی که دارند در نظر گرفته شود. بنابراین مقیدکردن رسانه‌‌های عامه و دولتی طبق بند ۷ ماده‌‌ی ۳۳ غیرضروری است.

۸ – طبق بند ۷ ماده‌‌ی ۳۵، صلاحیت توقف مؤقتی فعالیت یا الغای جواز فعالیت رسانه‌‌های همگانی و نهادهای رسانه‌‌های همگانی به شورای عالی رسانه‌‌ها داده شده است. این در حالی است که مطابق قانون کنونی این صلاحیت به دادگاه داده شده است. با چنین ترکیب نامتوازنی که دارد این خود محدودکننده‌‌ی آزادی بیان تلقی می‌‌شود. به همین منوال فقره‌‌ی ششم ماده‌‌ی ۳۷ محدودکننده است.

از لحاظ استقلالیت نهادهای نظارتی

به‌منظور نظارت از کارکرد رسانه‌‌ها، ثبت و راجستر و رسیدگی به شکایات آن‌ها ایجاب می‌‌کند که یک نهاد مستقل، واحد، بااقتدار و دایم‌الفعال در قانون رسانه‌‌های همگانی پیش‌بینی شود و از تعدد نهادها و تداخل و اصطکاک وظیفوی جلوگیری شود. در این قانون پنج نهاد نظارتی پیش‌بینی شده است که شامل شورای عالی رسانه‌‌ها، کمیسیون رسانه‌‌های همگانی، کمیسیون رسیدگی به تخلفات رسانه‌ای، کمیسیون ارزیابی نشراتی خارجی و کمیسیون رادیو تلویزیون ملی. چنین تعددی مؤثریت کار رسانه‌‌ها را تضعیف می‌‌کند. پس ایجاب می‌‌کند که همانند کمیسیون دسترسی به اطلاعات، یک نهاد برای وظایفی که در فوق از آن تذکر رفت ایجاد شود. البته در قانون کمیته‌‌ی گزینش پیش‌بینی شود و کمیته‌‌ی مزبور اعضای کمیسیون رسانه‌‌های همگانی را گزینش و لیست نهایی را به رییس‌جمهور ارسال کند و رییس‌جمهور از میان آن لیست عضویت اعضا را منظور کند. همچنان سپردن وظایف فوق به وزارت اطلاعات و فرهنگ حلال مشکل نیست. خود وزارت اطلاعات و فرهنگ از لحاظ محتوای کاری و ساختاری نیاز به بازتعریف جدی دارد. این نهاد با درنظرداشت نظام‌های غیردموکراتیک گذشته ساخته شده است و ایجاب می‌‌کند که در شرایط موجود با ارزش‌های دموکراتیک آراسته شود. افزون بر تبصره‌‌ی فوق الذکر، مشخصا مواد مرتبط به نهادهای نظارتی قرار ذیل مورد تحلیل قرار می‌‌گیرد:

۱- انتخاب رییس رادیو تلویزیون ملی از سوی رییس‌جمهور بدون قید و شرط، باعث سیاسی و دولتی‌شدن این اداره می‌‌شود و برخلاف روحیه‌‌ی تعریفی است که از آن در ماده‌‌ی سوم شده است که همانان متعلق‌بودن این نهاد به همه‌‌ی مردم است. در خصوص انتخاب وی باید کمیسیون رسانه‌‌های همگانی لیستی را ترتیب کند و از میان آن رییس‌جمهور شخصی را انتخاب کند و همچنان برای مصونیت شغلی و استقلالیت این نهاد، رییس‌جمهور صلاحیت برکناری وی را نداشته باشد.

۲- پیشنهاد می‌‌شود که شورای عالی رسانه‌‌های همگانی یک نهاد زاید است، پس حذف شود و وظایف آن به کمیسیون رسانه‌‌های همگانی که در مقدمه این بخش پیشنهاد شد، تفویض شود. پس نیازی به احکام ماده‌‌ی 35 نیست.

۳- طبق فقره‌‌ی چهارم ماده‌‌ی ۱۸ رسانه‌‌های همگانی مکلف‌اند تا گزارش مالی سالانه را با درنظرداشت عواید، مصارف و منابع تمویل به وزارت مالیه و نقل آن را به وزارت اطلاعات و فرهنگ ارائه کنند. بر بنیاد فقره‌‌ی دوم ماده‌‌ی ۳۷، کمیسیون رسانه‌‌های همگانی صلاحیت بررسی منابع مالی رسانه‌‌های همگانی و نهادهای رسانه‌ای و ارائه‌‌ی گزارش آن به شورای عالی رسانه‌‌های همگانی آن را دارد. این خود تداخل وظیفوی میان کمیسیون رسانه‌‌های همگانی و وزارت را نشان می‌‌دهد. زیرا طبق قانون میان کمیسیون رسانه‌‌های همگانی و وزارت اطلاعات و فرهنگ باید فرق باشد؛ زیرا دو نهاد جداگانه هستند، هرچند سکرتریت آن مربوط وزارت اطلاعات و فرهنگ است.

۴- بر عهده داشتن نظارت و تطبیق مندرج ماده‌‌ی ۵۷ و پیشنهاد مقرره‌ها و وضع لوایح و طرزالعمل‌ها از سوی وزارت اطلاعات و فرهنگ، برخلاف استقلالیت کاری کمیسیون‌های مندرج این قانون می‌‌باشد.

۵- طبق فقره‌‌ی اول ماده‌‌ی ۳۴، ترکیب شورای عالی متشکل از نه نفر دولتی و چهار نفر افراد غیردولتی است که خود یک ترکیب نامتوازن است و چنین ترکیب نامتوازن مجالی فیصله‌هایی علیه آزادی رسانه‌‌ها را فراهم می‌‌کند.

۶- طبق فقره‌‌ی اول ماده‌‌ی ۳۶ کمیسیون رسانه‌‌های همگانی مرکب از ۷ عضو است که چهار آن از دولت و سه نفر آن از نهادهای مدنی. این ترکیب نامتوازن است. عین مشکل شورای عالی رسانه‌‌ها نیز متوجه این نهاد می‌‌شود.

7- از یک طرف رسانه‌‌های عامه متعلق به مردم است، از سوی دیگر کمیسیون رادیو تلویزیون ملی مندرج ماده‌‌ی 45 اکثرا ترکیب دولتی دارد که این خود مرز میان رسانه‌‌های دولتی و عامه را کمرنگ می‌‌کند.

۸- سکرتریت تمام نهادها به استثنای کمیسیون رادیو تلویزیون ملی، به وزارت اطلاعات و فرهنگ است که این خود زمینه‌‌ی نفوذ وزارت را بر این نهادها بیش‌تر می‌‌کند. ایجاب می‌‌کند یک کمیسیون رسانه‌‌های همگانی طوری که در مقدمه ذکر شد، دارای سکرتریت مستقل باشد.

۹– طبق ماده‌‌ی پنجاه و هفتم صلاحیت نظارت و تطبیق قانون رسانه‌‌های همگانی به وزارت اطلاعات فرهنگ داده شده است که این خود نقش نهادهایی را که در این قانون پیش‌بینی شده منتفی می‌‌کند.

۱۰– وقتی نهادهای نظارتی در قانون پیش‌بینی شده باشد ضرور نیست که وزارت اطلاعات و فرهنگ به‌جای آن‌ها مقرره‌ها و لوایج را پیشنهاد کند، پس موجودیت ماده‌‌ی 58 زائد است.

چند مورد پیشنهادی دیگر

۱- قانون رسانه‌‌های همگانی ۱۳۸۳ رسانه‌‌هایی را که کم‌تر از ۵۰۰ تیراژ داشتند از گرفتن جواز معاف کرده بود. ایجاب می‌‌کند چنین ماده‌‌ای در قانون پیش‌بینی شود. بنابراین فقره‌‌ای در ماده‌‌ی ۱۵ ایزاد شود.

۲- به‌منظور رسیدگی تخصصی به تخلفات رسانه‌ای در ارگان‌های عدلی و قضایی، ایجاب می‌‌کند که دادستانی اختصاصی تخلفات رسانه‌ای در چارچوب اداره‌‌ی دادستانی کل و دادگاه اختصاصی در چارچوب دادگاه عالی ایجاد شود.

۳- در قانون رسانه‌‌های همگانی کنونی، رسانه‌‌های چاپی از پرداخت مالیه معاف شده‌اند، ایجاب می‌‌کند که چنین ماده‌ای در این قانون پیش‌بینی شود.

۴- در خصوص تفکیک وظایف میان کمیسیون رسانه‌‌های همگانی پیشنهاد و وزارت مخابرات در امر دادن جواز برای رسانه‌‌های برقی باید احکام روشنی پیش‌بینی شود تا از سردرگمی ‌‌و تداخل وظیفوی جلوگیری شود.

۵- در خصوص اعلانات تجاری احکام مشخصی در قانون پیش‌بینی شود تا از مداخلات بی‌جا و غیرضروری دولت جلوگیری شود.

۶- نشر گزارش‌های انتقادی و برنامه‌های طنزی در قانون باید مورد حمایت قرار گیرد. البته در قانون فعلی نشر گزارش‌های انتقادی مورد حمایت قرار گرفته، اما از این طرح کشیده شده است.

یادآوری: این مقالۀ بنده به‌تاریخ ۲۵ جوزا ۱۳۹۹ – ۱۴ جون ۲۰۲۰ در روزنامۀ اطلاعات روز به نشر رسیده است.