ضرورتی بر قانونمندی شورای امنیت ملی افغانستان

پس از وجود آمدن نظام کنونی، در برخی جهات دولت جمهوری اسلامی افغانستان از نظام سیاسی، اقتصادی و حقوقی ایالات متحدۀ امریکا الگوبرداری نمود. به‌طور نمونه می‌توان از نظام ریاستی، اقتصاد بازار آزاد، تفسیر قانون اساسی از سوی دادگاه عالی (البته به گونهٔ دیفکتو) و ایجاد شورای امنیت ملی یاد کرد.

در این نبشته، تحلیل مختصری در مورد جایگاه شورای امنیت ملی افغانستان در پرتو قانون اساسی افغانستان می‌اندازم تا باشد در روشنی آن جهت قانونمندی این نهاد ممد واقع شود. امَا پیش از این که در مورد شورای امنیت ملی افغانستان حرفی داشته باشم، بهتر است به طور مختصر در مورد شورای امنیت ملی ایالات متحدۀ امریکا که دولت افغانستان از آن الگوبرداری نموده است، یادآور شوم.

شورای امنیت ملی ایالات متحدۀ امریکا در سال 1947 بر اساس قانون امنیت ملی (The National Security Act of 1947) ایجاد گردید. بر اساس قانون مزبور، این نهاد به منظور مشوره‌دهی به رئیس جمهور در خصوص موضوعات داخلی، خارجی، و پالیسی‌های نظامی مرتبط به امنیت ملی ایجاد شده است تا نهادهای نظامی و دیگر ادارات حکومتی به موضوعات معطوف به امنیت ملی به طور همآهنگ کار نمایند. در رأس این نهاد رئیس جمهور قرار دارد و اعضای آن بر طبق قانون مشمول معاون رئیس جمهور، وزیر امور خارجه، وزیر دفاع، وزیر انرژی و وزیر مالیه می‌باشد. افزون بر آن، افراد دیگری حسب ضرورت و به تشخیص رئیس جمهور در جلسات اشتراک می‌کنند. افزون بر آنچه به حیث هدف این نهاد در بالا تذکر گردید، این نهاد طبق قانون دو وظیفۀ عمده دارد:

۱- ارزیابی و بررسی اهداف، تعهدات و خطرات ایالات متحدۀ امریکا در ارتباط با قدرت بالقوه و واقعی نظامی بادرنظرداشت امنیت ملی و ارائۀ پیشنهادات به رئیس جمهور در این خصوص؛
۲- ترتیب پالیسی‌ها برای امور مشترک نهادهای حکومتی در پیوند با امنیت ملی.

طوری‌که ملاحظه می‌گردد این نهاد در ایالات متحدۀ امریکا، بر بنیاد قانون تأسیس شده است. حالا بادرنظرداشت اینکه دولت افغانستان از این نهاد الگوبرداری نموده است، ایجاب می‌نماید که نهاد «شورای امنیت ملی افغانستان» را از منظر حقوقی تحلیل و در آخر پیشنهاداتی نیز ارائه گردد.
۱) مبنا
طوری‌که در ویب‌سایت دفتر شورای امنیت افغانستان تذکر گردیده است این نهاد ” بر اساس مادۀ ۶۴ قانون اساسی و با درنظرداشت نقش قیادت اعلی نیروهای مسلح دولت جمهوری اسلامی افغانستان تشکیل یافته است.” طوریکه از بند (۳) مادۀ شصت و چهارم قانون اساسی بر می‌آید، یکی از صلاحیت های رئیس جمهور؛ قیادت اعلای قوای مسلح افغانستان می‌باشد. هرچند این بند به طور مطلق بیان شده است؛ قانون اساسی این صلاحیت را مقید می‌کند. طبق مادۀ شصتم قانون اساسی، رئیس جمهور صلاحیت‌های خویش را در عرصه‌های اجرائیه، تقنینه و قضائیه، مطابق به احکام قانون اساسی اعمال می کند. یعنی هیچ صلاحیتی رئیس جمهور نباید به طور مطلق و فراتر از قانون اساسی باشد. حاکمیت قانون ایجاب می‌کند که هیچ کس به شمول رئیس جمهور نباید فراتر از قانون پنداشته شود.

وقتی مبنای شورای امنیت ملی، بند (۳) مادۀ شصت و چهارم قانون اساسی است، ایجاب می‌کند به منظور اعمال چنین صلاحیتی، قانون عادی تنظیم گردد تا تشکیلات، وظایف و صلاحیت‌ها و بودیجۀ این نهاد پیش‌بینی شود. از سوی دیگر عملاً دیده می‌شود که پس از رئیس جمهور، این نهاد از سوی مشاور امنیت ملی اداره می‌شود. در فرمان‌هایی که در خصوص تقرر مشاور امنیت ملی صادر شده به بند (۱۳) مادۀ شصت و چهارم قانون اساسی استناد شده است. به گونۀ مثال می‌توان از فرمان تقرر آقای حنیف اتمر به حیث مشاور امنیت ملی به تاریخ مؤرخ 7 میزان ۱۳۹۳ یاد کرد. این بند مادۀ مزبور چنین مشعر است: ” تعیین، تقاعد، قبول استعفا و عزل قضات، صاحب منصبان قوای مسلح، پولیس و امنیت ملی و مامورین عالی رتبه مطابق به احکام قانون.” طوریکه از این ماده استنباط می‌گردد، عزل و نصب مامورین عالی رتبه باید طبق قانون باشد. حالا که مشاور امنیت ملی مقرر می‌گردد باید قانونی در زمینه باشد تا به استناد به آن، رئیس جمهور در خصوص تقرر یا عزل یا قبول استعفای وی فرمان صادر کند. این موضوع تلویحاً می‌رساند که برای این نهاد نیاز به قانون خاص دارد. البته منظور از «قانون» تعریفی است که در مادۀ نودوچهارم قانون اساسی از آن صورت گرفته است. از سوی دیگر درست است که قیادت اعلای قوای مسلح افغانستان از صلاحیت رئیس جمهور است؛ این‌که جهت پیشبرد و اعمال این صلاحیت، نهادی تأسیس و بودیجه‌ای برای آن پیش بینی می‌شود، ایجاب می‌نماید که این نهاد قانونمند شود.

۲) وظایف و صلاحیت‌ها
در صفحۀ انترنتی شورای امنیت ملی به کدام فرمانی که بر مبنای آن این نهاد تشکیل شده باشد، اشاره نشده است. صرف معلومات مختصری در مورد این نهاد ارائه شده است. همانند شورای امنیت ملی امریکا در رئیس این نهاد، رئیس جمهور قرار دارد. در آن صفحه از آن به حیث “معتبرترین و عالی‌ترین مرجع و نهاد تصمیم‌گیر درخصوص امنیت ملی، منافع ملی، تمامیت ارضی و حاکمیت ملی” یاد نموده است. جالب این که اعضای آن را متشکل از مقامات عالی رتبه ملکی، نظامی و امنیتی کشور دانسته، ولی از آنها به طور مشخص یاد ننموده است و بیان داشته است که این اعضا وظایف و مسئولیت‌های خویش را مطابق به احکام قانون ایفا می‌نمایند، اما تا هنوز قانونی در زمینه تدوین نشده است.

۳) پرتوکول اداری
نبود قانون مشکل پرتوکول و تشریفات اداری را نیز در این نهاد به بار آورده است. طوریکه از طریق رسانه‌ها گاهی به مشاهده می‌رسد. مشاور امنیت ملی در جلساتی که در غیاب رئیس جمهور برگزار می‌گردد در رأس قرار دارد و به ویژه وزرای امنیتی ظاهراً گوش به امر و نهی وی می‌دهند. بربنیاد مادۀ هفتاد و یکم قانون اساسی، حکومت متشکل است از وزرا که تحت ریاست رئیس جمهور اجرای وظیفه می‌نمایند. وزرا به حیث آمر واحدهای اداری مرکزی در قوه‌ی اجرائیه پس از رئیس جمهور و معاونین آن قرار دارند. از لحاظ قانون اساسی، این نادرست است شخصی که در قانون اساسی تعریف نشده است، بتواند جایگاه بالاتر از یک وزیر داشته باشد و برای او تعیین تکلیف نماید. این درست که مشاور امنیت ملی بر اساس بند (۱۳) مادۀ شصت و چهارم به حیث مامور عالی رتبه مقرر شده است؛ اما از مفاد بند ۱۱ مادۀ شصت و چهارم و مواد هفتاد و هفتم و یکصدو سی و ششم قانون اساسی چنین استنباط می‌گردد که یک وزیر جایگاه بالاتری نسبت به مشاور امنیت ملی دارد.

۴) پیشنهادات
بادرنظرداشت مطالبی که در فوق تذکر گردید، موارد ذیل پیشنهاد می‌گردد:
۱- رئیس جمهور هرچه زودتر در خصوص قانونمندی نهاد شورای امنیت ملی باید تدابیری را روی دست گیرد؛
۲- هر نوع صلاحیت‌ها و وظایف و در نظر گرفتن پروتوکول اداری برای مامورین عالی رتبۀ این نهاد باید در چارچوب قانون اساسی افغانستان صورت گیرد.