تحلیل حقوقی «نظامنامۀ ناقلین به‌سمت قطغن» دورۀ امانی

مقدمه

به لحاظ تاریخی ساحۀ قطغن شامل ولایات کندز، تخار و بغلان می‌شود. این ساحات دارای ارزش کشاورزی فوق العاده بوده و به منظور اهداف استراتیژیک نظامی نیز از اهمیت ویژه برخوردار بوده و است. قبل از سال ۱۸۸۰ درین مناطق غالباً تاجیک‌ها و اوزیبک‌ها زندگی می‌کردند. با به قدرت رسیدن عبدالرحمن در مشورت با انگلیس‌ها برای استحکام حاکمیت خود در شمال افغانستان، بحث جابه‌جایی پشتون‌ها به سمت شمال به ویژه مناطق قطغن مطرح شد. از سال ۱۸۸۰ تا ۱۸۹۰ هزاران پشتون را به سمت شمال انتقال دادند تا گروه وفاداری را شکل دهند.  تا سال ۱۸۸۰ گاهی جبری و جزایی برای تبعید برخی انتقال داده می‌شد. از سال ۱۸۸۵ به شکل اختیاری و با مشوّق‌های مالی فوق العاده صورت گرفت. البته حکومت تنها به دادن زمین‌های عامه بسنده نکرد، بل زمین‌های مرغوب تاجیک‌ها و اوزبیک‌ها نیز غصب و به ناقلین داده شد.

برخی نویسندگان از جابه‌جایی به سمت شمال به نام برنامۀ ییت (Yate Plan) یا استعمار داخلی  یاد می‌کنند. سرهنگ (دگروال) چارلز ادوارد ییت (نویسندۀ کتاب شمال افغانستان) که یکی از مأموران تعیین سرحدات شمال افغانستان بود چنین مشورتی را به عبدالرحمان خان داد. قابل یاددهانی است که اهداف انگلیس همآهنگ با اهداف حکومت عبدالرحمان خان بود. هدف انگلیس‌ها این بود که با انتقال پشتون‌های وفادار با حکومت عبدالرحمان خان، موجب حفظ و استحکام حکومت دلخواه ایشان در افغانستان می‌شود. از سوی دیگر، با جابه‌جایی افراد وفادار با نظام به لحاظ تباری و سیاسی، از پیش‌روی روسیه جلوگیری می‌شود. البته در اوایل عبدالرحمان خان اصلاً چنین فکری نداشت و می‌خواست سرحدات شمال کشور را ایماق‌ها حفظ کتند. اما به اثر مشورت انگلیس‌ها متوجه شد که باید مردمی از سمت جنوب و شرق برای حفظ سرحدات شمال انتقال داده شوند. انتقال پشتون‌ها پیشنه نیز داشت. قبلا عین برنامه در ولایت بادغیس و هرات عملی شده بود. در کل عبدالرحمان خان برای جابه‌جایی مردم سمت جنوب و شرق سه هدف را در ذهن خود می‌پرورانید:

• واکنشی در برابر مانور روسیه در آسیای مرکزی؛
• تدابیر متقابل در برابر تنوع قومی در شمال با حکومتی با پایگاه قومی سمت جنوب؛ و
• ضرورت برای توسعۀ اقتصادی اراضی.

قابل یاددهانی است که در میان اهداف فوق الذکر، هدف اصلی جابه‌جایی پشتون‌های وفادار با نظام در مناطق شمال بود تا موجب حفاظت از مرزهای شمال شود.[۱][۲]

آنچه فوقاً نگاشته شد، برای فهم و تحلیل حقوقی نظامنامۀ ناقلین به‌سمت قطغن کمک می‌کند. این نظامنامه که در زمان امان الله خان – نوادۀ عبدالرحمان خان – تدوین گردید، تداوم سیاست انگلیسی-عبدالرحمانی بود که آن را صبغۀ قانونی داد و نهادینه ساخت. البته این نظامنامه در تضاد قانون اساسی (نظامنامه اساسی دورۀ امانی) نیز بود که به آن اشاره خواهد شد. درین مقاله کوشش صورت می‌گیرد که از منظر حقوقی به آن پرداخته شود. غالب نوشته‌ها بیشتر ترکیز به بعد اجتماعی یا تاریخی یا سیاسی آن بوده و من نبشته‌ای را سراغ ندارم که خود نظامنامه را به لحاظ حقوقی به تحلیل گرفته باشد.

۱. معرفی عمومی نظامنامه

قبل از پرداختن به نظامنامه، بهتر است به برخی اصطلاحاتی که درین نظامنامه که مرتبط به ساختار ادارۀ ولایات در زمان امان الله خان بود روشنی انداخته شود و از سوی دیگر ساختار ادارات محلی مختصراً به معرفی گرفته شود تا این نظامنامه و احکام آن بیشتر مفهوم گردد. بربنیاد مادۀ (۸۱) نظامنامۀ تشکیلات اساسیه افغانستان، افغانستان از روی اداره به ولایات و حکومتی‌های اعلی منقسم می‌شد. ولایت به حکومتی‌های کلان و به حکومتی‌ها و حکومتی‌های کلان به‌حکومتی‌ها و حکومتی‌ها به علاقه‌ها و قریه‌ها تقسیم می‌شد. بربنیاد مادۀ (۸۲) نظامنامۀ مزبور، آمر ولایت کابل به نام والی و دیگر ولایات به اسم نائب الحکومه یاد می‌شد. این حکومتی‌‌های کلان و حکومتی‌ها بعدا اسم ولسوالی (شهرستان) و لوی ولسوالی (شهرستان کلان) را به‌خود گرفت. قابل یاددهانی است که در هر ولایت یک مجلس مشوره موجود بود که در امور مالی، عامه المنفعه، شهرداری، ملکیت و انضباطی مشورت می‌داد. قابل یاددهانی است که تمام ادارات محلی (ولایات و حکومتی‌های اعلی) زیر امر وزارت داخله قرار داشتند. افغانستان به ۵ ولایت و ۴ حکومتی اعلی تقسیم شده بود. ولایات شامل کابل، قندهار، هرات، ترکستان و قطغن  بدخشان و حکومتی‌های اعلی شامل حکومتی اعلی سمت مشرقی، حکومتی اعلای سمت جنوبی، حکومتی اعلای فراه و حکومتی اعلای میمنه بود.

آنچه در نظامنامۀ ناقلین به‌سمت قطغن آمده است، زمین مرتبط ولایت قطغن می‌شود مستفید شوندگان، باشندگان ولایت کابل، حکومتی‌های اعلای جنوبی و حکومتی اعلای مشرقی است. این نظامنامه در سال ۱۳۰۲ خورشیدی در ۱۲ ماده (قاعده) تنظیم شده است.

۲. مستحقین

 در مادۀ اول مستحقین زمین در قطغن را به اهالی ولایت کابل و حکومتی‌های اعلای سمت مشرقی و جنوبی محدود نموده است. این ماده چنین مشعر است: ” کسانیکه از اهالی ولایت کابل وحکومتی‌های اعلای سمت شرقی وجنوبی به‌زمین‌داری ولایت قطغن راغب باشند، و روانۀ قطغن می‌شوند ، نائب الحکومۀ قطغن و مدیر زراعت قطغن فوراً برای سکونت شان مطابق مواد این نظامنامه مکلف و موظف شمرده می‌شوند .” از این ماده چنین استنباط می‌گردد که قانونگذار زمین‌های قطغن را فقط برای یک سمت خاص مستحق دانسته است. این امتیاز مشمول دیگر ولایات و حکومتی‌های اعلی نمی‌شود.

۳. راهکار شناسایی و توزیع زمین برای ناقلین

درین نظامنامه برای شناسایی زمین‌ها، شناسایی ناقلین و توزیع زمین و ایجاد سهولت‌ها وظایف و صلاحیت‌ها میان ادارات مختلف شرح داده شده است که ذیلا به آن پرداخته می‌شود:

۳.۱ مدیریت زراعت قطغن

بربنیاد این نظامنامه مدیر زراعت قطغن دارای وظایف و صلاحیت‌های ذیل بود:

• قبل از رسیدن ناقلین زمین‌های قطغن را به نظر دقت گرفته برای و برای اسکان ناقلین همه استحضارات اولیه را اجرا میدارد. از آنجمله زمین که حالا آب داشته وبرای اسکان ناقلین تیار باشد مشخص میکند، وتعداد ناقلین که درین زمین‌ها سکونت واگذار کرده می‌توانند تعیین می‌کند؛
• از طریق نائب الحکومه از مقدار زمین و گنجایش مقدار نفوس ناقلین به وزارت داخله فوراً اطلاع می‌دهد؛
• تاریخ افتتاح و اختتام کار و مقدار زمین و مقدار گنجایش تعداد نفوس را به صوابدید نائب الحکومه تعیین می‌دارد، و بعد از اختتام کار از اختتام کار و مقدار زمین و مقدار گنجایش تعداد نفوس به وزارت داخله اطلاع می‌دهد.
• علاوه برزمین‌هاییکه به تحت جوی آب می‌باشند، سر رشتۀ نهر حضرت امام صاحب و امثال آن را نیز ملاحظه می‌کنند.

 ۳.۲ وزارت داخله

بربنیاد مادۀ ۱۲ این نظامنامه، وزارت امور داخله مکلف به اجرای آن بود. همچنان طوریکه در بالا تذکر گردید، ادارۀ ولایات به دوش وزارت امور داخله بود. افزون بر نظارت و ادارۀ عمومی اجرای این نظامنامه، مشخصاً وظایف ذیل به عهدۀ وزارت امور داخله گذاشته شده بود:

• مطابق اطلاع مدیر زراعت قطغن حصۀ تعداد نفوس ولایت کابل وسمت شرقی وجنوبی را تفریق کرده بآن‌ها خبر می‌رساند
• حصص ولایت کابل و حکومتی‌های اعلای سمت مشرقی و جنوبی را مشخص کرده و برای والی ولایت کابل و حکام اعلای سمت مشرقی و جنوبی اخبار می‌نماید.

۳.۳ نائب الحکومۀ قطغن، والی کابل و حکام اعلای سمت مشرقی و جنوبی

درین نظامنامه برای نائب الحکومۀ ولایت قطغن و حکام اعلای سمت مشرقی و جنوبی و والی کابل ووظایف و صلاحیت‌های ذیل محول شده بود:

• مطابق اطلاع وزارت داخله برای اهالی متعلقۀ حکومت خود اشتهار کرده مطابق تفصیلات نظامنامه کسانی که آرزوی زمین‌داری قطغن را داشته باشند آن‌ها را به طرف قطغن روانه می‌دارد؛
• یک سند به نام نائب الحکومۀ قطغن از طرف والی کابل یا حکام اعلای سمت مشرقی و سمت جنوبی که تعداد نفوس و جای سکونت سابقۀ شان مندرج باشد برای اشخاصی که به سوی قطغن می‌روند داده می‌شود. همچنان یک گزارش درین خصوص به وزارت داخله ارائه می‌دارند.
• نائب الحکومۀ قطغن برای کشیدن انهار از طریق وزارت تجارت تخصیصات لازمۀ منظوری حاصل می‌دارد.

۳.۴ مجلس مشاوره:

بربنیاد این نظامنامه، مجلس مشاوره دارای وظایف و صلاحیت‌های ذیل بود:

• هر ماه یک گزارش اجراآت خود را ذریعۀ مستوفی به وزارت داخله می‌فرستند. درین گزارش صورت اسکان و تعداد شان و مقداری که از قسم زمین وغیره معافیات داده شده است علیحده علیحده نشان می‌دهند.
• تعیین زمین و محل سکونت ناقلین و تعیین و تفریق زمین برای ناقلین و همه معاملاتی که برای اسکان ناقلین تعلق داشته باشد.

۴. امتیازات ناقلین:

بربنیاد این نظامنامه برای ناقلین امتیازات زیادی پیش شده بود که قرار ذیل برشمرده می‌شود:

• برای هر فرد ذکور و اناثیۀ خانه‌واری که هفت ساله و یا بالا باشد فی نفر هشت جریب زمین آبی از اراضی که برای ناقلین مخصوص و معین می‌شود در علاقۀ نواحی حکومت قطغن داده می‌شود.
• قیمت زمین از طرف ناقلین فی جریب یک‌شاهی به‌ خزینۀ دولت تسلیم می‌شود. نائب الحکومۀ قطغن به‌موجب مادۀ (۱۰) نظامنامۀ فروش اراضی قبالۀ شرعی برای ناقلین می‌دهد.
• برای بذرافشانی سال اول فی جریب (۴ سیر) گندم و جو به‌ضمانت همدیگر داده می‌شود، و بعد از سه سال در ظرف سه سال واپس به قرار تسعیر همان سال اول گرفته می‌شود.
• برای چهل جریب زمین دو صد روپیه عوض قیمت خرید قلبه وغیره سامان زمین‌داری به‌ضمانت همدیگر به طور تقاوی (پیش‌پرداخت) داده می‌شود، بعد از سه سال در ظرف سه سال گرفته می‌شود.
• از اول کشت شش سال کامل از مالیات دیوانی معاف می‌باشند.
• از اول سال هفتم الی سه سال کامل مناصفۀ مالیۀ پلوان‌شریک گرفته می‌شود، و بعد از اکمال سه سال مذکوره موافق پلوان‌شریک مالیه گرفته می‌شود.
• محصول مال مواشی که ناقلین با خود در قطغن آورده باشند، در اول آمدن شان سیاهه می‌شوند در مدت سه سال از محصول معاف می‌باشندو نیز از محصول گاو قلبه‌ای که در قطغن به‌قدر احتیاج زراعت زمین خود خریداری می‌دارند سه سال معاف هستند.
• محصول سر خانه فی خانه‌وار ده روپیه مقرر است. ناقلی که به‌موجب احکام نظامنامه روانۀ قطغن می‌شوند در مدت سه سال از محصول سر خانه معاف گفته می‌شوند.

۵. تحلیل حقوقی نظامنامه

درین نظامنامه مشوّق‌های مادی و مالی فوق العاده برای جابه‌جایی ناقلین پیش‌بینی شده بود. از سوی دیگر بادرنظرداشت تشکیلات اداری آن زمان، وظایف میان ادارات نیز به گونۀ واضح و صریح تقسیم شده است. از آنجاییکه وزارت امور داخله مؤظف بر تطبیق این نظامنامه بود می‌توانست تداخل وظیفوی میان ادارات را برطرف نماید.

چنانچه در مقدمه نیز تذکر گردید، این نظامنامه تداوم سیاست عبدالرحمانی-انگلیسی بوده که امان الله خان خواست به زعم خویش به آن وجه قانونی بدهد. این قانون بادرنظرداشت استدلال ذیل خلاف قانون اساسی بوده و به لحاظ حقوقی باطل و بی‌اعتبار است.

در مادۀ (۳) نظامنامۀ اساسی (قانون اساسی) زمان امان الله خان، منتشرۀ ۱۴ میزان ۱۳۰۲ خورشیدی که بعداً پس از تصویب دوباره در پغمان به تاریخ ۱۶ دلو ۱۳۰۵ منتشر شد چنین بیان می‌دارد.

” پایتخت مملکت افغانستان شهر کابل است. اهالی تمام مملکت افغانستان بالمساوی بنظر حکومت هستند که هیچ امتیازی اهالی شهر کابل نسبت بدیگر شهرها و قصبات مملکت محروسۀ افغانیه ندارند.”

این در حالیست که در مادۀ (۱) نظامنامۀ ناقلین بسمت قطغن ۱۳۰۲ چنین بیان می‌دارد: ” کسانیکه از اهالی ولایت کابل و حکومتی‌های اعلای سمت مشرقی و جنوبی بزمین‌داری ولایت قطغن راغب باشند، و روانۀ قطغن می‌شوند، نائب الحکومۀ قطغن و مدیر زراعت قطغن فوراً برای سکونت شان مطابق مواد این نظامنامه مکلف و موظف شمرده می‌شوند.”

به لحاظ حقوقی حکم نظامنامۀ ناقلین تبعیض‌آمیز است، زیرا امتیاز مادی را به یک بخش از افغانستان قائل شده است. به تعبیر دیگر، مستحقین این ماده همه مردم ولایات و حکومتی‌های اعلای آن زمان را شامل نبود. در حالیکه بربنیاد مادۀ (۳) نظامنامۀ اساسی اتباع افغانستان از منظر حکومت مساوی بودند.

یکی از ویژگی‌های قاعدۀ حقوقی، اصل عمومی بودن است. به این معنی که قانون برای شخص یا سمت خاص وضع نمی‌گردد، بلکه مخاطب آن عام مردم است. قانون مجموعه‌ای از قواعد حقوقی الزامی است. پس از آنجاییکه ویژگی قاعدۀ حقوقی، عمومی بودن است، مخاطب قانون نیز عام مردم است و شخص یا سمت خاص مراد نیست. وقتی یک حکم، عام باشد، همه افراد در وضعیت مساوی در برابر آن قرار دارد. در نتیجه می‌توان گفت که اصل تساوی را می‌توان از قانون استخراج کرد. اگر این خاصیت منتفی گردد، قانون دیگر حقوقی نیست.

البته درین زمینه مادۀ (۶۹) نظامنامۀ اساسی چنین اشاره می‌کند: ” یک مادۀ این نظامنامۀ اساسی به هیچ سبب و حیثیت تعطیل و یا حکم اجرای آن ساقط نمی‌شود.” از آنجاییکه نظامنامۀ ناقلین حکم مادۀ (۳) نظامنامۀ اساسی را تعطیل می‌کرد، به لحاظ حقوقی بی‌اعتبار است. این جنبۀ حقوقی مسئله بود. اینکه در عمل زمین قطغن‌ به مردم طبق نظامنامۀ ناقلین توزیع شده باشد، خلاف قانون اساسی است که امان الله خان آن را توشیح کرده بود.

اگر در آینده حکومت مردم‌سالار و عدالت‌محور زیر برنامۀ عدالت انتقالی، کسانی که ازین سیاست تبعیضی و استعماری و حتا خلاف قانون اساسی آن زمان متضرر شده اند برای بازماندگان شان جبران خساره پرداخت شود. سیاست‌های غصب زمین و همسان‌سازی در کشوری مانند افغانستان که در آن اقوام متنوع زندگی می‌کنند برخلاف ارزش‌های اسلامی و حقوق بشری است.

[۱] Library of Congress. (n.d.). Item 01006099. Retrieved from https://www.loc.gov/item/01006099/

[۲] Bleuer, C. (2012). State-building, migration and economic development on the frontiers of northern Afghanistan and southern Tajikistan. Journal of Eurasian Studies, 3(1), 69–79. https://doi.org/10.1016/j.euras.2011.10.008